論會(huì)計(jì)委派制度在金融領(lǐng)域的應(yīng)用性

湖北自考網(wǎng) 來(lái)源：時(shí)間：2005-12-16 00:00:00

[摘要]：會(huì)計(jì)委派制度是西方公司治理結(jié)構(gòu)中所有者約束和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者行為的一種制度。這種制度能否引入到我國(guó)的金融領(lǐng)域，尤其是金融監(jiān)管工作中來(lái)，是一個(gè)應(yīng)該引起我們重視的問(wèn)題。本文結(jié)合梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社會(huì)計(jì)委派制度的實(shí)踐，對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了肯定的回答。

一、問(wèn)題的提出

會(huì)計(jì)委派制度在西方國(guó)家公司的內(nèi)部管理中應(yīng)用普遍，是資本所有者保護(hù)自身利益的一種有效方式。在我國(guó)的政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)引入這一制度是1998年的事。它是指政府機(jī)關(guān)或企業(yè)的上級(jí)主管部門(mén)對(duì)其下屬的分支機(jī)構(gòu)或公司委派會(huì)計(jì)人員，并授權(quán)委派會(huì)計(jì)人員監(jiān)督所派單位會(huì)計(jì)行為和其它經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種制度。

這種為了從源頭上防范和治理腐敗，由中央紀(jì)委發(fā)出通知明確要求政府部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位試行的會(huì)計(jì)委派制度，自試行以來(lái)，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，257個(gè)地 (市)、1029個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了試點(diǎn)工作；試點(diǎn)范圍包括黨政機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位、國(guó)有或國(guó)有控股的企業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等，直接或間接委派會(huì)計(jì)人員近11萬(wàn)人，被委派單位涉及44000多個(gè)行政事業(yè)單位、79000多個(gè)企業(yè)；委派形式包括向國(guó)有企業(yè)委派會(huì)計(jì)總監(jiān)或總會(huì)計(jì)師、向行政事業(yè)單位委派會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行集中核算。從試點(diǎn)情況來(lái)看，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制度，有利于發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督作用，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)；有利于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；有利于提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高單位經(jīng)營(yíng)管理水平；有利于加強(qiáng)財(cái)政資金的管理，提高財(cái)政資金的使用效益。正是由于這一制度在加強(qiáng)和完善政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位內(nèi)部管理及反腐倡廉中的積極作用，財(cái)政部進(jìn)一步加大了推廣試點(diǎn)的力度(《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2002)。

這一在其它領(lǐng)域起到良好作用并得到推廣應(yīng)用的做法，能否引入金融領(lǐng)域呢¡對(duì)此，中國(guó)人民銀行梧州市中心支行做了一次大膽的嘗試，在轄內(nèi)農(nóng)村信用社實(shí)行基層社會(huì)計(jì)由聯(lián)社委派，聯(lián)社會(huì)計(jì)由行業(yè)管理辦委派的會(huì)計(jì)委派制度。一年多的實(shí)踐表明，會(huì)計(jì)委派制度對(duì)提高農(nóng)村信用社的會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，保障財(cái)務(wù)、信貸信息的真實(shí)性，控制不合理的財(cái)務(wù)開(kāi)支和違規(guī)信貸，防范財(cái)務(wù)和信貸風(fēng)險(xiǎn)起到非常好的作用。自實(shí)施以來(lái)，共堵住不合理的財(cái)務(wù)開(kāi)支586筆，金額73萬(wàn)元；防范不合理的貸款643筆，金額751萬(wàn)元。正是由于會(huì)計(jì)委派制度所起到的獨(dú)特作用及其它改革措施的全面啟動(dòng)，轄內(nèi)2001年的農(nóng)村信用社形勢(shì)發(fā)生了根本性變化。至2001年底，全轄116個(gè)法人社中，77個(gè)出現(xiàn)盈利，比上年增加22個(gè)；9個(gè)聯(lián)社中，4個(gè)出現(xiàn)盈利，比上年增加3個(gè)，其中，3個(gè)聯(lián)社實(shí)現(xiàn)社社盈利；不良貸款比上年減少9323萬(wàn)元，下降10.7個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)務(wù)減虧2230萬(wàn)元，減幅達(dá)61％。農(nóng)村信用社的精神面貌發(fā)生了深刻的變化，領(lǐng)導(dǎo)班子和員工的思想觀念有了根本的轉(zhuǎn)變，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)和經(jīng)營(yíng)活力明顯增強(qiáng)。這種狀況如能持續(xù)3—5年，梧州轄區(qū)的農(nóng)村信用社有望從困境中走出來(lái)，全面煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。

梧州的這一做法有無(wú)理論上的依據(jù)和現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用性呢¡會(huì)計(jì)委派制度在金融領(lǐng)域有無(wú)推廣應(yīng)用的價(jià)值呢¡本文想運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論和金融機(jī)構(gòu)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，說(shuō)明對(duì)包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度的必要性和可行性，進(jìn)而探討會(huì)計(jì)委派制度有效發(fā)揮作用的要素原理。

二、梧州轄區(qū)會(huì)計(jì)委派制度的實(shí)施背景及做法

人民銀行梧州轄區(qū)管轄廣西最東部?jī)蓚€(gè)行政區(qū)——梧州市和賀州地區(qū)及其所轄的8個(gè)縣、市的金融，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、歷史包袱重、信用環(huán)境差，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況普遍不理想，尤其是農(nóng)村信用社。

截止2000年底，梧州轄內(nèi)共有獨(dú)立核算的農(nóng)村信社法人機(jī)構(gòu)125個(gè)。其中，縣級(jí)聯(lián)社9個(gè)，基層社116個(gè)。由于種種原因，梧州轄內(nèi)的農(nóng)村信用社普遍存在著會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作質(zhì)量差、會(huì)計(jì)信息反映不夠真實(shí)、財(cái)務(wù)監(jiān)督不力、費(fèi)用支出居高不下、信貸監(jiān)督不到位、違規(guī)貸款時(shí)有發(fā)生、不良資產(chǎn)占比大等問(wèn)題，已嚴(yán)重影響到農(nóng)村信用社的生存與發(fā)展。如某縣的農(nóng)村信用社，1996—2000年不良資產(chǎn)從21.3％上升到93.1％，其中，由于越權(quán)發(fā)放、三查不落實(shí)、抵押無(wú)效、擔(dān)保失效、決策失誤或其它內(nèi)部原因而形成的不良貸款共5846筆，金額11151萬(wàn)元，占同期不良資產(chǎn)余額的40％；財(cái)務(wù)從1996年盈利5.2萬(wàn)元到2000年虧損1917萬(wàn)元，主要形成原因是不良資產(chǎn)占比上升所導(dǎo)致的收入萎縮，財(cái)務(wù)管理不力所引起的費(fèi)用支出增加，以及擅自購(gòu)建固定資產(chǎn)所發(fā)生的非生息資產(chǎn)增大。由于不良資產(chǎn)占比高、財(cái)務(wù)虧損數(shù)額大，該縣農(nóng)村信用社基本依賴人民銀行再貸款維持。另一縣同期不良資產(chǎn)占比從54％上升到77％，最高時(shí)達(dá)89％(1999年)，財(cái)務(wù)虧損從1996年的732萬(wàn)增加到1999年的1487萬(wàn)元。不良貸款和財(cái)務(wù)虧損的形成原因也主要是內(nèi)部約束機(jī)制失靈，會(huì)計(jì)信貸的監(jiān)督管理不到位。據(jù)該縣支行對(duì)所在地農(nóng)村信用社進(jìn)行常規(guī)檢查掌握的情況，農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理方面存在的問(wèn)題一是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作很差，不按規(guī)定登記帳簿、帳務(wù)核對(duì)沒(méi)有做到“六相符”、不執(zhí)行復(fù)核制度、做假帳、會(huì)計(jì)檔案保管不善；二是財(cái)務(wù)管理混亂：巧立名目、濫發(fā)錢(qián)物、以貸收息、虛增利潤(rùn)，參與承包分成、超審批權(quán)限購(gòu)置固定資產(chǎn)、挪用公款；三是信貸違規(guī)：一戶多貸、以貸收息，超權(quán)限和違反貸款發(fā)放程序發(fā)放貸款、冒名借款相當(dāng)嚴(yán)重。這些情況的出現(xiàn)一定程度上是由于信用社的會(huì)計(jì)人員為了本單位的利益或迫于社主任的壓力沒(méi)有履行監(jiān)督職責(zé)所造成。又據(jù)對(duì)某農(nóng)村信用聯(lián)社資產(chǎn)質(zhì)量狀況的深入分析，該社3億多的信貸資產(chǎn)，可基本確定有52％完全不能收回本息，究其原因，很重要的一個(gè)方面是會(huì)計(jì)監(jiān)督信貸管理方面的作用得不到有效發(fā)揮，以致貸款“三查”制度流于形式，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能作為信貸資產(chǎn)管理內(nèi)控制度的一個(gè)重要方面得不到真正意義上的重要和執(zhí)行，亦即監(jiān)督管理失控，結(jié)果是調(diào)查失實(shí)、評(píng)估失真、決策失誤，最終導(dǎo)致資產(chǎn)損失。

針對(duì)這種情況，中國(guó)人民銀行梧州中心支行利用2001年貨幣政策向農(nóng)村信用社傾斜的有利形勢(shì)，運(yùn)用“飯碗理論”和“老太太賣雞蛋原理”，在轄內(nèi)農(nóng)村信用社推行了一場(chǎng)以勞動(dòng)用工制度、工資分配制度、信貸考核和責(zé)任追究制度、會(huì)計(jì)委派制度為主要內(nèi)容的改革 (徐諾金，2002a)。在所有這些改革中，會(huì)計(jì)委派制度是一項(xiàng)非常重要的最具有基礎(chǔ)性和探索性的改革。因?yàn)闊o(wú)論是工資分配制度，還是信貸管理制度的改革，都要以真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)和信貸信息為基礎(chǔ)，都必須有嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督。沒(méi)有會(huì)計(jì)委派制度的改革配套，其它改革很容易走樣而難達(dá)到預(yù)期效果。

正是基于這種考慮，我們把會(huì)計(jì)委派制度改革擺在了相當(dāng)重要的位置。從制定方案、試點(diǎn)到全轄推廣，前后花了大半年的時(shí)間。為了選派合格的委派會(huì)計(jì)和使委派會(huì)計(jì)切實(shí)履行好自己的職責(zé)，專門(mén)制定了《梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社委派會(huì)計(jì)制度實(shí)施辦法》和《梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社委派會(huì)計(jì)、考核管理辦法》，對(duì)委派會(huì)計(jì)職責(zé)、任職條件考核管理提出了具體的要求。如要求選派作用正派、業(yè)務(wù)精通的會(huì)計(jì)人員、對(duì)委派會(huì)計(jì)要實(shí)行異地委派和上收一級(jí)管理等。2001年實(shí)際派出會(huì)計(jì)人員125名，其中行業(yè)管理辦派往聯(lián)社9名；聯(lián)社派往基層社116名。在聯(lián)社派出的9名中，100％進(jìn)行了異地交流；聯(lián)社派往基層社的80％進(jìn)行了交流。實(shí)踐表明，會(huì)計(jì)委派制度可以在三個(gè)方面發(fā)揮明顯的作用：一是會(huì)計(jì)監(jiān)督職能得到體現(xiàn)。實(shí)施會(huì)計(jì)委派制后，會(huì)計(jì)人員由聯(lián)社統(tǒng)一委派，會(huì)計(jì)核算工作直接對(duì)聯(lián)社負(fù)責(zé)，真正享有了相對(duì)獨(dú)立的會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)，能夠依法依規(guī)對(duì)所在單位的會(huì)計(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范了費(fèi)用開(kāi)支，從嚴(yán)治社、增收節(jié)支得以落實(shí)。二是會(huì)計(jì)人員素質(zhì)和會(huì)計(jì)工作質(zhì)量明顯提高。三是信貸監(jiān)督得到加強(qiáng)，促進(jìn)業(yè)務(wù)健康發(fā)展。實(shí)施會(huì)計(jì)委派制后，會(huì)計(jì)人員從放款憑證要素到貸款審批程序等都認(rèn)真地進(jìn)行了審核，發(fā)現(xiàn)不符合信貸規(guī)范化管理要求的，能及時(shí)予以糾正或制止，有效地遏制了違規(guī)貸款的發(fā)生。四是改變了事后監(jiān)督的局限，實(shí)現(xiàn)了以“后衛(wèi)防守”到“前衛(wèi)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。事前就堵住不合理的財(cái)務(wù)開(kāi)支。如2001年事前堵住了不合理財(cái)務(wù)開(kāi)支586筆，金額73萬(wàn)元；不合規(guī)的貸款643筆，金額751萬(wàn)元(徐諾金，2002b)?？梢哉f(shuō)，會(huì)計(jì)委派制度使對(duì)農(nóng)村信用社的行業(yè)管理和金融監(jiān)管工作由被動(dòng)變主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了“前衛(wèi)”性管理。2001年轄內(nèi)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理之所以出現(xiàn)了前所未有的好形勢(shì)，會(huì)計(jì)委派制度功不可沒(méi)。

三、會(huì)計(jì)委派制度應(yīng)該引入金融領(lǐng)域

事實(shí)上，根據(jù)筆者在廣東、廣西、海南工作所掌握的情況及對(duì)我國(guó)金融領(lǐng)域存在問(wèn)題的把握，梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社存在的問(wèn)題，在其它地方的農(nóng)村信用社同樣存在；在我國(guó)農(nóng)村信用社存在的問(wèn)題在其它金融機(jī)構(gòu)和金融領(lǐng)域也同樣存在。問(wèn)題的性質(zhì)基本相同，差別只在程度。盡管我們可以從產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)、信用環(huán)境等許多方面去找解釋金融機(jī)構(gòu)存在這些問(wèn)題的原因，并由此得出改革產(chǎn)權(quán)制度、改善治理結(jié)構(gòu)、完善信用環(huán)境的必要，但我們還是認(rèn)為，在金融領(lǐng)域?qū)嵭袝?huì)計(jì)委派制度是所有這些改革不能離開(kāi)的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。金融業(yè)作為一種不同于一般產(chǎn)業(yè)的特殊性和它作為企業(yè)所具有的一般工商企業(yè)的屬性，都決定了會(huì)計(jì)委派制度這一在其它行業(yè)和梧州農(nóng)村信用社行之有效的制度，也同樣可以在金融領(lǐng)域里發(fā)揮它的作用。

1.金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和作用，決定了有必要實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度，以保障金融信息的真實(shí)和全面。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。江澤民同志在2002年全國(guó)金融工作會(huì)議上，明確指出：金融在市場(chǎng)配置資源中起核心作用，是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，金融安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的核心。最近一期的美國(guó)《商業(yè)周刊》(2002)在揭示華爾街腐敗的文章中也指出：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)都依靠金融系統(tǒng)籌集和分配資本，而金融系統(tǒng)的基礎(chǔ)是信息的誠(chéng)實(shí)性。一旦投資者對(duì)金融系統(tǒng)的信息失去信任，就會(huì)使熊市加劇和延長(zhǎng)，……還容易起到抑制經(jīng)濟(jì)的作用。
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